Принципы госконтроля

Подзаконная нормативно-правовая база

Принятие рассматриваемых законов – только первый важный шаг на пути формирования новой правовой базы регулирования порядка осуществления госконтроля (надзора). Но до вступления программных документов и для контролеров, и для бизнеса в силу Минэкономразвитию России предстоит подготовить соответствующую подзаконную базу, а органам контроля – составить актуальные положения о видах контроля.

Следует отметить, что министерство уже приступило к реализации указанной задачи. Так, несколько дней назад на федеральном портале проектов нормативных правовых актов появились уведомления о начале разработки проектов правительственных постановлений:

• «О ежегодном плане контрольных (надзорных) мероприятий»;
• «Об утверждении Правил формирования и ведения единого реестра видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля»;
• «Об утверждении Правил формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий»;
• «О проверочных листах контрольных (надзорных) органов»;
• «Об утверждении Правил ведения информационной системы досудебного обжалования контрольной (надзорной) деятельности»;
• «О применении обязательного досудебного порядка рассмотрения жалоб при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля»;
• «Об общих требованиях к порядку оценки риска причинения вреда (ущерба) при организации государственного контроля (надзора), муниципального контроля»;
• «О программе профилактики рисков причинения вреда (ущерба), утверждаемой контрольно-надзорным органом»;
• «О докладах об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля»;
• «О порядке оценки результативности и эффективности деятельности контрольных (надзорных) органов»;
• «О предоставлении в рамках межведомственного информационного взаимодействия документов и (или) сведений, необходимых для осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля»;
• «О возмещении стоимости продукции (товаров), утраченной в ходе осуществления контрольных (надзорных) мероприятий»;
• «О программе профилактики рисков причинения вреда (ущерба), утверждаемой контрольно-надзорным органом»;
• «О порядке аттестации экспертов, привлекаемых к осуществлению экспертизы в целях государственного контроля (надзора), муниципального контроля»;
• «Об утверждении требований к информационному взаимодействию информационных систем государственного контроля (надзора), муниципального контроля»;
• «О предоставлении в рамках межведомственного информационного взаимодействия документов и (или) сведений, необходимых для осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля»;
• «О регулировании взаимодействия контрольных (надзорных) органов и саморегулируемых организаций» и т. д.

Работе над этими и другими сопутствующими федеральным законам документами будет посвящен ближайший год. Планируемая дата вступления их в силу – июль 2021 года.

Предложения и замечания по новой системе принципов

Нельзя не учесть, что в процессе работы над новым законом о госконтроле к тексту документа поступило множество предложений и замечаний. Отдельные из них касались принципов госконтроля (надзора). Так, на стадии рассмотрения законопроекта в Госдуме некоторые идеи в отношении системы принципов содержались в заключениях комитетов нижней палаты парламента

В частности, Комитет по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству обратил внимание на то, что имеет декларативный характер, неоднозначную трактовку и субъективное суждение, а в излагаемых принципах не содержится приоритет риск-ориентированного подхода при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля

В свою очередь, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям отметил, что закрепленные документом в качестве принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля положения носят декларативный характер и не содержат механизмов контроля за их соблюдением. Также он предлагал в целях имплементации указанных принципов в практическую деятельность контрольно-надзорных органов включить в положение, устанавливающее запрет на совершение контрольно-надзорными органами и их должностными лицами действий и вынесение решений, не соответствующих установленным законом принципам. Аналогичного мнения придерживались представители Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. «В целом полагаем, что глава 2 нуждается в глубокой переработке, поскольку ее положения носят чрезмерно декларативный и расплывчатый характер, допускают неоднозначное толкование, а предлагаемая система принципов и их описания вызывает огромное количество вопросов и не в полной мере соответствует как действующему законодательству, так и сложившимся в российской праве подходам к определению принципов права», – отмечалось в заключении комитета.

К числу недостатков правового регулирования также было отнесено отсутствие принципов: недопустимости взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юрлиц, ИП платы за проведение мероприятий по контролю, что может породить злоупотребления со стороны должностных лиц контрольных органов; исключения избыточных и дублирующихся контрольных мероприятий как необходимого барьера для предотвращения излишнего давления на бизнес.

Вместе с тем, высказывались и предложения о дополнении системы принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля следующими принципами: открытость и доступность нормативных (ненормативных) документов для контролируемых лиц; ответственность госорганов, муниципальных органов, их должностных лиц за нарушение законодательства при проведении госконтроля (надзора), муниципального контроля; преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов контрольно-надзорных мероприятий; презумпция добросовестности юрлиц.

В списке потенциально возможных для закрепления в законе принципов упоминались и принципы: недопустимости возбуждения и рассмотрения контролирующими органами дел об административных правонарушениях в отношении неподнадзорных им лиц; стратегической направленности; ответственности органов госконтроля (надзора) за недостижение показателей общественно значимых результатов, ненадлежащее исполнение своих полномочий, необоснованное воспрепятствование законной экономической деятельности граждан и организаций; межведомственной ответственности; независимости; компетентности; превентивной направленности.

По мнению представителей бизнес-сообщества, многие из указанных принципов, которые не вошли в Закон № 248-ФЗ, представляются наиболее важными с точки зрения устранения недостатков действующего правового регулирования госконтроля (надзора) в части эффективного достижения целей профилактики нарушений обязательных требований, а также устранения неоправданного акцента на проведении проверок.

Были претензии и к содержательной части норм о принципах госконтроля. Например, по , в которой описывается принцип законности и обоснованности, отмечалось, что законность и обоснованность – различные правовые принципы, и они не могут быть объединены в рамках одной статьи. Кроме того, законными должны быть не только действия и решения, но и бездействие должностного лица контрольно-надзорного органа. Указывалось также на неясность и неоднозначность понимания отдельных терминов, на наличие оценочных категорий и т. п.

Отметим, не все замечания и предложения были учтены при доработке текста законопроекта.

***

Большое количество устаревших и неактуальных норм, противоречащих друг другу требований, бессистемность правового регулирования, наличие избыточных административных издержек, многообразие возникающих на практике проблем при проведении контрольных мероприятий, а также стремительное развитие цифровых технологий потребовали от законодателя принятия новых нормативных правовых актов, направленных на концептуальное переформатирование системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Результатом инициированной более пяти лет назад масштабной работы по реформированию законодательства о контрольно-надзорной деятельности стало принятие центральных документов – законов о госконтроле и обязательных требованиях. В них очерчены базовые правовые и организационные аспекты новой системы контроля – соответствующие нормы станут фундаментом при принятии сопутствующих федеральных законов и подзаконных актов. Ожидается, что обновленная законодательная база поможет не только решить существующие проблемы, но и наладить более плодотворное взаимодействие бизнеса с контролирующими органами в целях повышения гарантий защиты прав и законных интересов граждан при осуществлении предпринимательской деятельности.

Закон об обязательных требованиях

Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» закрепляет на законодательном уровне механизм «регуляторной гильотины». Он содержит систему принципов, которым должны отвечать новые обязательные требования, определяет порядок их установления и оценки применения. В частности, документ включает нормы о (об):

• действии обязательных требований (по общему правилу, положения НПА, устанавливающие обязательные требования, будут вступать в силу с 1 марта или с 1 сентября, но не ранее чем через 90 дней после официального опубликования соответствующего акта);
• принципах установления и оценки применения обязательных требований (в их числе – принципы законности, обоснованности обязательных требований, правовой определенности и системности, открытости и предсказуемости, исполнимости обязательных требований);
• условиях установления обязательных требований (должны быть определены: содержание обязательных требований; лица, обязанные их соблюдать; осуществляемая деятельность, совершаемые действия, в отношении которых устанавливаются требования; лица и используемые объекты, к которым они предъявляются; результаты осуществления деятельности, совершения действий; формы оценки соблюдения обязательных требований; федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, осуществляющие оценку соблюдения обязательных требований);
• оценке проектов НПА, устанавливающих обязательные требования (в целях оценки регулирующего воздействия проводятся правовая экспертиза проекта и государственная регистрация НПА, устанавливающих обязательные требования);
• оценке применения обязательных требований (оценка фактического воздействия НПА, устанавливающих обязательные требования, проводится в целях анализа обоснованности вводимых обязательных требований, определения и оценки фактических последствий их установления, выявления избыточных условий, ограничений, запретов и обязанностей);
• экспериментальном правовом режиме (применение в течение определенного периода времени специального регулирования в отношении определенной группы лиц или на определенной территории, либо отказ от такого применения или от осуществления разрешительной деятельности в отношении объекта разрешительной деятельности);
• официальных разъяснениях обязательных требований (они выпускаются федеральными органами исполнительной власти в отношении принятых НПА в целях пояснения их содержания, включая добровольные к применению контролируемыми лицами руководства по соблюдению обязательных требований).

Кроме того, для обеспечения систематизации обязательных требований и информирования заинтересованных лиц планируется сформировать отдельный реестр обязательных требований. В нем будет содержаться перечень обязательных требований, информация об установивших их НПА, сроке их действия. Его создание предусмотрено с 1 марта 2021 года. Порядок формирования, ведения и актуализации такого реестра установит Правительство РФ.

Закон вступит в силу с 1 ноября текущего года, за исключением отдельных положений, для которых предусмотрены иные сроки. Что касается признания утратившими силу, не действующими на территории РФ и отмены старых НПА, содержащих обязательные требования, и введения в действие новых норм с актуализированными требованиями при учете риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития, то эта работа должна быть завершена до начала 2021 года. Но в любом случае не отмененные до 1 января следующего года акты не будут проверяться в ходе контрольных мероприятий и использоваться для привлечения предпринимателей к ответственности.

Преимущества новой системы правового регулирования

Несмотря на то что новая нормативная правовая база еще не обросла необходимой правовой надстройкой, уже наметились главные преимущества обновленной системы правового регулирования организации и проведения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Они проявляются в:

• применении риск-ориентированного подхода, при котором выбор формы, продолжительности, периодичности проведения мероприятий по контролю и профилактике нарушения обязательных требований зависит от отнесения деятельности юрлица и ИП к определенной категории риска;
• вариативности выбора мероприятий по контролю среди широкого перечня таких мероприятий, включающего, помимо традиционной проверки, инспекционные визиты, контрольную закупку, дистанционный мониторинг;
• ориентации на профилактику, а не на наказание (при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), будет приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий);
• внедрении новой системы оценки результативности и эффективности деятельности контрольно-надзорных органов, главным критерием которой станет снижение ущерба охраняемым законом ценностям, а не количество проведенных проверок и назначенных штрафов;
• широком использовании IT-технологий, включая формирование электронных реестров видов контроля, контрольных (надзорных) мероприятий, заключений о подтверждении соблюдения обязательных требований, внедрение информационных систем досудебного обжалования и контрольных (надзорных) органов;
• исключении избыточных административных издержек и снижении административного давления на бизнес, связанного с реализацией контрольно-надзорных функций государства (например, за счет отмены дублирующих требований, возможности применения менее обременительных для бизнеса контрольных мероприятий и т. п.);
• направленности регулирования на повышение эффективности обеспечения защиты прав и законных интересов граждан.

Статья 57. Основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий

1. Основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением случаев, указанных в части 2 настоящей статьи, может быть:

1) наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров;

2) наступление сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включенных в план проведения контрольных (надзорных) мероприятий;

3) поручение Президента Российской Федерации, поручение Правительства Российской Федерации о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц;

4) требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

5) истечение срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований — в случаях, установленных частью 1 статьи 95 настоящего Федерального закона;

6) наступление события, указанного в программе проверок, если федеральным законом о виде контроля установлено, что контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании программы проверок.

2. Контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия проводятся должностными лицами контрольных (надзорных) органов на основании заданий уполномоченных должностных лиц контрольного (надзорного) органа, включая задания, содержащиеся в планах работы контрольного (надзорного) органа, в том числе в случаях, установленных настоящим Федеральным законом.

3. При наличии соответствующего положения в федеральном законе о виде контроля возможно проведение внеплановой выездной проверки, внепланового инспекционного визита в случае поступления от контролируемого лица в контрольный (надзорный) орган информации об устранении нарушений обязательных требований, выявленных в рамках процедур периодического подтверждения соответствия (компетентности), осуществляемых в рамках разрешительных режимов в формах лицензирования, аккредитации, сертификации, включения в реестр, аттестации, прохождения экспертизы и иных разрешений, предусматривающих бессрочный характер действия соответствующих разрешений. Предмет внеплановой выездной проверки, внепланового инспекционного визита в случае, предусмотренном настоящей частью, ограничивается оценкой устранения нарушений обязательных требований, выявленных в рамках процедур периодического подтверждения соответствия (компетентности).