Кто и как контролирует госзакупки

Закон № 44-ФЗ о том, кто осуществляет контроль при проведении электронного аукциона

Проведение тендеров регламентируется достаточно большим пластом нормативно-правовых актов. Самым информативным в части контроля процедуры торгов является закон «О контрактной системе в сфере закупок…» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее — закон № 44-ФЗ). Этот правовой источник раскрывает всю схему контрольных органов, их функции, полномочия, а также обозначает контролируемых субъектов и другие моменты данной проблемы.

Однако назначение конкретного органа в качестве курирующего звена производится в каждом случае соответствующими подзаконными актами. При этом закон № 44-ФЗ выделяет несколько ступеней контроля. Он определяет, что курирующую деятельность могут вести не только властные органы, но и общественные институты или даже обычные граждане. Рассмотрим все эти нюансы подробнее.

II. Подготовка к закупке и ее объявление

Данный этап закупочного процесса включает в себя:

• определение цены продукции (начальной цены при проведении торгов);

• формирование лотов;

• инициирование процедуры (направление запросов предложений поставщикам, объявление закупки на сайте организации или на электронных торговых площадках).

Можно выделить следующие ключевые риски, присущие данному этапу:

1. Некорректность определения цены.

На практике нередко встречаются ситуации, когда начальная цена закупки определена неправильно. Как правило, она бывает завышена, в итоге мы получим завышенную стоимость закупаемой продукции (и избыточные расходы), либо «фиктивную» экономию.

Так, по оценке экспертов, привлеченных Счетной палатой Российской Федерации, при участии в торговых процедурах компаний и заказчиков, состоящих в сговоре, снижение ценового предложения победителя закупки составляет от 0 до 5 % от начальной цены контракта, при этом она завышается в диапазоне от 30 до 80%. При участии реально конкурирующих компаний среднее снижение цены в результате таких закупок составляет около 25%.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, «необоснованное определение заказчиками начальной цены контракта генерирует значимые риски осуществления неэффективной закупки и коррупционные риски». Доля нарушений при ее определении составила 45% от суммы выявленных нарушений в сфере закупок (47 нарушений на сумму 105,7 млрд. руб.).

2. Некорректное формирование лотов.

Данный риск можно охарактеризовать двумя возможными ситуациями: искусственным «дроблением» закупок и их необоснованным укрупнением. Эти проблемы часто наблюдаются в сфере государственных закупок и являются предметом рассмотрения контрольных органов, включая Федеральную антимонопольную службу.

«Дробление» закупок – искусственное разделение одного крупного контракта/ закупки на несколько мелких. Это позволяет избежать проведения конкурентных закупок или уйти из фокуса внимания к данным закупкам (ниже сумма – меньше контроль).

Необоснованное укрупнение закупок преследует иные цели. Например, включение в один лот различных по функциональным и техническим характеристикам товаров, работ и услуг. Это существенно ограничивает конкуренцию.

3. Несвоевременность инициирования закупки.

Закупка может быть инициирована как слишком рано, так и слишком поздно

И если для услуг или работ раннее заключение договора проблем, как правило, не представляет, то при закупке товаров необходимо обратить внимание на устанавливаемые сроки поставки и их соответствие графикам производства работ (прогнозу/ плану продаж). Наибольшую проблему может составить позднее инициирование закупочной процедуры, следствием чего станет невозможность своевременной поставки или производства работ.

4. Отсутствие информирования поставщиков о проводимой закупке.

Даже в условиях крупных компаний, закупочная деятельность которых детально регламентирована и прозрачна, вопрос информирования широкого круга поставщиков о проводимых закупках является крайне актуальным. Известны факты, когда при проведении государственных закупок публикуемые на портале государственных закупок извещения в описании закупаемой продукции содержали латинские символы (имитирующие кириллицу), что не позволяло потенциальным поставщикам находить интересные им закупки.

В настоящее время информирование поставщиков может осуществляться посредством электронных торговых площадок (публикации объявлений, рассылки поставщикам по видам экономической деятельности (ОКВЭД), на сайтах компании-заказчика, либо иными способами, принятыми в организации). Вместе с тем, конкуренция может быть ограничена путем некорректного установления кода закупаемой продукции (ОКПД2).

Оценить существенность рисков данного этапа можно путем проведения следующих процедур:

• анализ рыночных цен на закупаемую продукцию;

• анализ цен ранее заключенных договоров;

• оценка соблюдения требований внутренних документов при определении цены закупки;

• оценка наличия в плане закупок нескольких процедур одной номенклатуры;

• анализ лота на предмет однотипности включенной в него продукции;

• сравнение сроков вовлечения продукции в графиках производства и сроков заявления в закупку; сравнение планов продаж, складских остатков закупаемой номенклатуры, сроков изготовления закупаемой продукции со сроками закупок;

• анализ списков поставщиков, которые проинформированы о закупке (у которых запрошены коммерческие предложения).

Ведомственный контроль в сфере закупок

Часть 3 статьи 99 Закона о контрактной системе устанавливает, что ведомственный контроль закупок в отношении каждого типа заказчика осуществляет отдельный орган контроля в сфере закупок. Но не смотря на видимое разнообразие контрольных органов в сфере закупок, ведущую роль для всех типов заказчиков играет ФАС и Казначейство. Так, именно контрольный орган в сфере закупок — Казначейство России осуществляет контроль, предусмотренный частью 5 статьи 99 Закона о контрактной системе, который так же неофициально называют как «финансовый контроль в сфере закупок». В рамках финансового контроля осуществляется сопоставление информации и сведений из различных документов, для определения соответствия закупки ее финансовому обеспечению. Именно этот механизм в первую очередь направлен на снижение рисков по нецелевому расходованию бюджетных средств. Основным инструментом финансового контроля является идентификационный код закупки (ИКЗ), который и позволяет проследить историю всей закупки, начиная от ее планирования до непосредственного исполнения. Данный контроль закупок носит форму текущего и осуществляется непосредственно при осуществлении закупочной деятельности, без его прохождения заказчик не сможет опубликовать требуемую информацию. 

Антимонопольная служба и его территориальные органы являются основным контрольным орган в сфере закупок и осуществляют контроль закупок непосредственно при осуществлении процедур закупок, регистрируя жалобы от участников закупки и реагируя на них осуществляя проверку. К полномочиям ФАС относится контроль осуществления закупок и в случае обнаружения нарушений относится возможность выдачи предписаний, а также возможность остановить процедуру заключения контракта. Основные составы КоАП РФ в сфере закупок так же относятся к компетенции ФАСа, по которым могут быть оштрафованы субъекты закупочной деятельности. При этом законодательно установлено, что плановые проверки могут осуществляться не чаще одного раза в 6 месяцев. Из этого правила есть исключение для специализированных организаций, по которым проверка может быть осуществлена не более одного раза в процедуре конкретной закупки. Информация о плановых проверках публикуется и является общедоступной, но помимо плановых проверок имеет право осуществлять также внеплановые проверки. Но для их осуществления требуются основания. Таковыми могут быть для контрольного орган в сфере закупок жалоба участника закупки или результат общественного контроля в сфере закупок.

Внимание: Казначейский контроль, который предусмотрен ч.5 ст. 99 44-ФЗ приостановлен в соответствии с ПП РФ от 20.03.2017 №315

Для федеральных заказчиков срок приостановки контроля до 01.01.2018 г, для муниципальных заказчиков и субъектов РФ до 01.01.2019 г. 

Разновидности контроля

Коррупция – это серьезная проблема всего российского общества в целом. Государственные закупки не стали исключение. Количество недобросовестных поставщиков и заказчиков постоянно увеличивается, для получения личной выгоды они вступают в преступный сговор и совершают серьезные мошеннические проступки.

Поэтому одной из основных задач контролирующих органов в сфере госзакупок является именно выявление подобных коррупционных факторов и принятие соответствующих мероприятий по предупреждению.

Рассмотрим первый этап – контрольные мероприятия на уровне ведомства. В данном случае надзор осуществляется со стороны государственных органов и корпораций за деятельностью подведомственных частных заказчиков.

Второй этап – общественные контрольные мероприятия, которые проводятся соответствующими объединениями, физическими лицами, юридическими лицами. Все полномочия осуществляются от своего имени:

1. Запрос информации о проведении торгов.
2. Подача в суд.
3. Подача жалобы в правоохранительные органы и ФАС РФ в случае выявления нарушений.

1. Региональные и муниципальные. Контрольные мероприятия регулируются региональными и локальными нормативно-правовыми актами.
2. Федеральные:

• Главный уполномоченный орган – ФАС РФ. Деятельность относительно проведения контрольных мероприятий регулируется пунктом 1 части 1 статьи 99. Контролируется деятельность в рамках формирования гособоронзаказа.
• Росатом и Роскосмос.

Согласно нормам законодательства, главная задача ФАС РФ – контроль надлежащего исполнения законодательных норм в сфере государственных и муниципальных закупов относительно конкуренции на рынке, образования естественной монополии, рекламных кампаний.

ФАС РФ по регламенту Правительства РФ – соответствующее Постановление №1489 от 25 декабря 2014 года – согласовывает проведение закрытых закупочных процедур, проводит контрольные мероприятия относительно иностранных инвестиций, разрабатывает локальные нормативно-правовые акты.

Что проверяют?

При осуществлении контроля в сфере размещения заказов ФАС будет оценивать соблюдение проверяемым лицом следующих нормативных актов:

Перемены в 2018 году

Контроль регламентируется ст. 99 ФЗ №44. Процесс осуществления мероприятий регламентируется Правительственным Постановлением №1367 от 12 декабря 2015 года. Это Постановление действует давно, однако до начала 2018 года действие некоторых его положений было приостановлено. Связано это с тем, что в реальности механизм проверки и получения результатов был плохо налажен. Сведения несвоевременно размещались в единой системе, что приводило к возникновению проблем. По этой причине действие ряда условий было остановлено до 1 января 2018 года. Но теперь федеральные заказчики должны исполнять все положения Постановления.

Порядок осуществления мероприятий

Представители казначейства проверяют эту информацию:

• Лимиты обязательств на закупку.
• Выплаты на закупку, их размер и дату операции.
• Размер денежного обеспечения капитальных вкладов, предусмотренный соглашением о субсидиях на эти вложения.
• Значительное увеличение начальной стоимости контракта, переход за установленные лимиты.
• Соответствие кода закупки, прописанного в протоколе об установлении поставщика, коду, указанному в бумаге о закупке.
• Соответствие начальной стоимости контракта, указанной в проекте, цене, указанной в протоколе установления поставщика.
• Соответствие стоимости контракта и кода в реестре контрактов стоимости и коду, прописанных в условиях контракта.

Это основные этапы проверки. Контроль обычно заключается в анализе документов, сверке сведений из разных бумаг. Однако иногда перечень мероприятий может быть расширен.

Контрольное мероприятие базируется на сочетании работы Единой системы и системы «Бюджет». Сначала госзаказчику нужно разместить все требуемые сведения в онлайн-кабинете Единой системы. Затем требуется нажать на кнопку «На контроль». После этого шага все нужные документы идут в Казначейство. Специалисты проверяют документацию на протяжении рабочего дня. Данные, отправленные в реестр, проверяются на протяжении 3 суток. То есть все операции можно проделать в режиме онлайн.

Результаты контрольных мероприятий

По итогам проверочных мероприятий обязательно предпринимаются какие-либо действия. К примеру, они могут быть следующими:

• Составление протокола, в котором перечисляются обнаруженные правонарушения. Если обнаружены нарушения, лицо, участвующее в закупке, не вносится в информационную систему вплоть до выполнения предписаний.
• Проставление отметки о несоответствии информации/документов закону.
• Если в рамках проверки никаких нарушений не выявлено, субъект вносится в систему.

Проверяемую компанию должны в течение 3 часов уведомить о результатах контрольных мероприятий. Этот срок отсчитывается с момента получения этих результатов.

ВАЖНО! Об итогах мероприятия можно узнать в кабинете ЕС. Если представленная информация соответствует всем нормам, она автоматически помещается в ЕИС

Если же обнаружены несоответствия, заказчик получает протокол о нарушениях. Контрактный орган обязан убрать все нарушения, прислушаться к замечаниям. Затем следует отправлять документы на новое контрольное мероприятие.

Права контрольных органов

В целях реализации функций контроля уполномоченные органы имеют право:

• собирать данные о проверяемых объектах;
• затребовать у проверяемого лица все финансовые и отчетные документы;
• опрашивать сотрудников заказчика и исполнителя;
• проводить плановые и внеплановые проверки;
• составлять протокол об административных правонарушениях в области закупок;
• выносить предписания;
• инициировать разбирательство в арбитражном суде;
• приостанавливать закупочную процедуру до выяснения обстоятельств.

Сбор данных осуществляется как из открытых источников (баз данных юридических лиц, Росреестра), так и путем направления официального запроса, на который объект проверки обязан дать ответ. Плановые проверки проводятся ФАС не чаще, чем раз в три года, но внеплановые проверки могут быть проведены в любой момент по заявлению или жалобе заинтересованных лиц. Перед внеплановой проверкой проверяемый объект должен быть уведомлен не позднее, чем за сутки до визита сотрудников уполномоченного органа.

Предписание – это документ, содержащий обязательные для исполнения указания контрольного органа, а также рекомендации по их исполнению. Предписание имеет срок исполнения, по истечении которого проверяемое лицо должно направить в уполномоченный орган отчет об исполнении предписания.

Для проверки контрольный орган может запросить:

• бухгалтерские документы;
• документацию о закупках;
• протоколы рассмотрения заявок;
• копии заключенных контрактов;
• регистрационные документы юрлица.

Если обнаруженные нарушения влекут административную, гражданско-правовую или уголовную ответственность, контрольный орган может выписать протокол об административном правонарушении, а также инициировать судебное разбирательство в целях принуждения объекта проверки к возмещению ущерба и иным видам взыскания.

Ответственность за нарушения

За нарушения, обнаруженные в процессе мероприятия, может накладываться дисциплинарная, административная или уголовная ответственность. Рассмотрим нарушения и формы наказания:

• Нарушение в сфере оформления документов по закупке. Лицо привлекается к ответственности на основании статей 7.29-7.32 КоАП РФ.
• Обнаружение ненадлежащих и неразумных трат предоставленных денег. Накладывается взыскание на базе статьи 15.14 КоАП РФ или 285.1 УК РФ.

Административная ответственность может накладываться и за несвоевременное размещение данных в Единой системе. Степень тяжести наказания определяется степенью тяжести нарушения.

Кто осуществляет контроль в закупках

Согласно положениям ст. 99, функции контроля выполняются:

• федеральной и местной исполнительной властью;
• казначейством;
• Пенсионным фондом;
• антимонопольным органом (ФАС).

Исполнительная власть организует контроль за исполнением законодательства при осуществлении закупок, Пенсионный фонд контролирует закупки, в которых участвуют средства, привлекаемые из фондов соцстрахования, а антимонопольная служба проверяет заказчиков и поставщиков на соблюдение антимонопольного законодательства и принципов свободной конкуренции среди потенциальных исполнителей госзакупок.

Постановление Правительства №315 определяет, что функции контроля, возложенные ранее на казначейство, теперь выполняет ФАС, а казначейство только контролирует соответствие планируемого и фактически предоставленного заказчику финансирования, а также наличие информации из итогового протокола в проекте контракта. Постановление №1367 регулирует порядок контроля, осуществляемого казначейством в соответствии с частью 5 ст. 99 44-ФЗ.

Задачи и полномочия контрольных органов

Задачей контрольных органов является осуществление контроля в отношении:

• заказчиков;
• контрактных служб;
• закупочных комиссий;
• операторов онлайн-площадок;
• исполнителей контракта;
• посреднических фирм, организующих проведение отборочных процедур.

Заказчики проверяются на соблюдение закупочного законодательства и на соответствие фактического использования заказанных товаров, работ или услуг целям закупки, указанным в документации.

Контрактная служба и закупочная комиссия проверяются на соблюдение регламентов и Постановлений Правительства, регулирующих деятельность данного заказчика, а также на обоснованность начальной цены.

Операторы площадки проверяются на предмет соблюдения технических регламентов и сроков рассылки уведомлений участникам закупочной процедуры. Кроме того, оценивается работоспособность и закупочных площадок (ЭТП), ответственность за которую несут операторы.

Исполнителей проверяют также на соблюдение закупочного законодательства, на предмет аффилированности с ключевыми сотрудниками заказчика (особенно при закупке у единственного поставщика) и на наличие разрешений и лицензий, позволяющих поставлять требуемые товары или выполнять определенные услуги и работы по условиям контракта.

Специальных требований к посредническим фирмам, организующим конкурсы и аукционы, нет, но такие фирмы проверяют на соблюдение закупочного законодательства и соблюдение требований информационной безопасности, то есть неразглашения конфиденциальных сведений об участниках закупочного процесса.

Контроль общественности

Контроль может осуществляться и со стороны общественности. Причем это не только какие-то конкретные общественные организации, но и обычные физические лица. Подразумевается проведение обязательной процедуры общественного обсуждения закупок, начальная цена которых более 1 млрд рублей.

В ходе осуществления своих контрольных функций общественность может:

• дать независимую оценку итогам закупки;
• запрашивать у заказчика сведения (но не документы) о том, как исполняется контракт;
• если выявлены нарушения — обращаться в контролирующие организации или суд.

Кроме того, у представителей общественности есть право подготовить и передать в госорганы свои предложения по изменению законодательства с целью его улучшения.